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鼓励促进区域转型升级的特色小（城）镇探索实践
——广东省特色小（城）镇建设调研报告
清华大学中国新型城镇化研究院调研组
当前，党中央、国务院提出以特色小镇建设作为促进新型城镇化的重要抓手，各地纷纷探索特色小镇的建设和运营模式，取得了一定成效，也出现了一些问题。为了解特色小镇建设在土地资源获取及合理利用、特色产业发展和科技创新企业培育、产业转型升级等方面情况，受国家发改委规划司委托，清华大学中国新型城镇化研究院赴广东省实地考察了惠州潼湖科技小镇、东莞黄江科技小镇、增城新塘基金小镇、东莞黄江灵狮小镇、星河互联网小镇、广州秀全珠宝小镇、花山华侨时光小镇、吕田莲麻小镇等8个特色小镇（平台型），及顺德北滘镇、广州狮岭跨境贸易小镇、梯面生态小镇、江门市开平市赤坎镇等4个特色小城镇（建制镇），并与省、市发改委及参与特色小镇建设的相关部门79人、33家企业召开了17场座谈会。主要情况如下。
从调研了解的情况来看，广东省在特色小镇建设中，一方面借鉴浙江省在建设规模控制、财税土地政策激励等方面的成功经验，另一方面又结合广东实际，积极开展房企转型、政企协作、存量土地利用等探索，促进了区域经济转型升级，形成了具有一定特色的小镇建设模式。
（一）以促进传统产业升级和培育新兴产业为导向，注重将特色小镇打造为高端功能节点和创新创业发展平台。
当前，广东省处于产业转型升级关键时期，深圳等中心城市的创新资源外溢也为大都市周边地区发展提供了机遇。以特色小镇建设为契机，地方政府大力推动地区产业升级，而地产企业也积极谋求自身发展转型。从调研情况看，有两种典型做法：一是以企业市场化运营为主体，面向新兴产业搭建新型产业孵化平台，如碧桂园参与的潼湖科技小镇、东莞黄江科技小镇，星河集团参与的东莞星河互联网小镇等。二是以政府引导、市场运作的方式，依托专业镇原有特色产业基础，向“微笑曲线”两端延伸，促进传统产业升级转型，如佛山市顺德区北滘镇、狮岭跨境贸易小镇等。
（二）依托房企转型，探索面向新兴产业的特色小镇发展模式。
惠州潼湖科技小镇积极探索产城融合的特色小镇新模式，谋求自身的转型与变革。该项目产业及产业配套用地和生活配套用地比例控制在7:3左右，保障以产业发展为主，控制房地产开发，已引入包括思科、海康威视、IMEC、创新工场、中城新产业、深圳物联网协会等企业或机构20余家。不仅为物联网企业提供了办公空间，也提供了智慧社区、智慧城市等应用场景，受到科技企业的认同和支持，企业之间形成了较好的科技联盟共同体。东莞黄江科技小镇和星河集团投资开发的星河互联网科技小镇也比较类似。在这一类特色小镇建设中，房企发挥跨界融合的优势，建立产业联盟、推进产业集聚和创新，由房企提供重资产平台，导入创新产业和科技产业资源，建设并运营项目；同时通过租金入股、创新产业基金等方式与高新技术企业合作，孵化和扶持全产业链发展，分享产业发展收益，从长期发展的多元化经济和物业升值中获得回报。
（三）政企协作打造高端要素聚集平台，探索促进传统产业转型升级的特色小镇发展模式。
专业镇是广东发展的一个特色，传统产业有较好的基础，但原来单纯以制造业为主的专业镇同样也面临着转型升级的需要。基本思路是通过政府和企业积极合作，培育和发展产业高端环节，向“微笑曲线”两端延伸，共同推动产业升级。省市县政府有关部门主要为特色小镇规划建设和企业全生命周期发展提供制度供给、设施配套、要素保障、生态保护、安全监管等服务，放手让企业自主决策、自主经营、自主管理、自担风险，以企业为主推进项目建设。例如佛山市顺德区北滘镇，以家电制造业为基础，构建“智能制造+智慧家居”特色产业体系，一方面通过建设中国慧聪家电城、广东（潭州国际）会展中心大力发展电子商务、会展，另一方面通过美的全球创新中心、广东工业设计城的建设运营，推动产业由生产向研发和设计方向延伸。又如广州市花都区狮岭跨境贸易小镇，以建设国家市场采购贸易方式试点平台为突破点，通过打造高品质的皮具产业新产品、新材料、新工艺展销平台和国际化贸易平台，带动本地数量众多的中小产业发展和升级，促进跨境贸易和新的贸易方式发展。再如，花都区秀全珠宝小镇，将生产工厂改造为集珠宝加工、展览、销售一体的石头记园，开放珠宝生产线供游客参观，探索从珠宝生产制造向工业旅游、文化创意产业转型。
（四）充分调动社会资本参与特色小镇建设，共享利益分担风险。
广东省社会资本雄厚且投资活跃，在推动社会资本参与特色小镇建设方面作了积极探索实践。主要作法有：发挥政府资金引导作用，大力推广运用PPP模式，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，与社会资本共建基础设施和公共服务项目，共享利益、分担风险。以企业为投资运营主体推进项目建设和产业发展，按照市场化方式发起设立特色小镇建设基金、发行企业债券、改制上市、挂牌交易等多种方式拓宽融资渠道。例如佛山市北滘镇充分利用当地社会资本强大的优势，发挥公有资产财政杠杆作用，探索产业基金、股权众筹、PPP等融资路径，吸纳民间资本参与城镇化建设，探索摆脱城镇化发展的资本约束。在6平方公里特色小镇建设中，政府直接投资20亿元，吸引社会资金则达到近300亿元。
（五）积极探索“三旧改造”，盘活存量资源，拓展特色小镇发展空间。
广东省尤其是珠三角地区土地资源紧张、开发成本高，在特色小（城）镇建设中比较注重利用存量土地资源，破解土地资源瓶颈。主要做法包括：“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的“三旧改造”政策，盘活已有低效土地，实现存量建设用地二次开发；结合政府出台的一系列国土资源政策，例如允许采用协议出让供地、对提升容积率但不改变用途的工业用地不再增缴土地款、返拨土地纯收益支持用地者开展改造、简化农村集体建设用地改为国有建设用地手续、对“边角地”和“插花地”等用地位置置换等，在多处成功实现特色小镇土地资源利用的增质增效。例如佛山市顺德北滘镇建设的广东工业设计城和美的全球创新中心，即是由原有工业和仓储用地改造而来。东莞市黄江镇灵狮小镇，利用原有工业园区内的17栋工人宿舍改建为文化创意园区。广州市花都区花山华侨时光特色小镇活化利用华侨碉楼古民居资源，通过对村民宅基地进行逐屋逐栋的综合改造，引入观光、餐饮、商业等相关文化旅游服务职能。
（一）房企转型进行产业培育的模式尚在探索阶段，应加强过程监控。
碧桂园主导的潼湖和东莞两个科技小镇尚在规划中，刚刚准备进入一期建设阶段。碧桂园实力雄厚、拥有很强的资源整合能力，引入了一大批相关科技企业。星河控股集团在运营创新创意园区也有一定的经验积累。但考虑到产业培育需要的要素和环节较多，房企运营中能否形成成熟和可持续的产业生态尚有待观察。加强过程监控可防止房企在运营环节盈利前景不乐观的情况下，重走依靠出售物业来平衡开发资金的地产开发老路。
（二）依托特色小镇促进专业镇转型发展成效初显，但新旧模式转换尚需时日。
广东省专业镇已经过十几年的发展，生产环节基础雄厚，也达到了较大的规模，目前以特色小镇建设为抓手，向科技研发和营销服务等高端环节拓展的方向正确，但受到传统模式、观念等各方面影响，专业镇的升级还处在过渡期和探索时期，全新商业模式走向成熟还需时日。例如增城的基金小镇原来希望通过培育新型金融，助力新塘镇的牛仔服装等传统产业升级，但本地企业有自己的社会网络和民间金融模式，对VC、PE等各种现代金融模式接受度不高，当地企业家的观念更新和培训需加强。又如狮岭镇负责人介绍，虽然产业升级取得一定成效，但电子商务发展相对缓慢，当地企业对原有生产、销售方式存在路径依赖，对新的商业模式还有一个接受过程。
（三）公共服务水平和环境品质仍是制约高端要素集聚的关键因素。
传统专业镇在长期发展中注重服务于制造业发展，公共服务配套欠账较多，而存量用地改造建设成本高，用于公共服务和公共空间建设的难度较大。因此，虽然近年来政府加大投资，公共服务和空间品质有所改善，但相对于新兴产业和高端环节转型的需求，仍是未来发展的一个重要制约因素。狮岭镇负责人介绍，由于缺乏高品质的医院、学校和良好的环境景观，难以吸引中高端人才在狮岭生活、工作、休闲，特别是研发人员、设计创作人员、中高层管理人员和企业家等。北滘镇也反映，在吸引高端人才聚集等方面仍面临较大的困难和压力。
总的来看，广东省特色小镇建设比较注重“政府引导、市场运作、上下联动”，进行了很多探索，也面临着一些问题、风险和困难。应积极鼓励创新探索，同时进行必要的规范和引导。
（一）各级政府应积极鼓励房地产企业转型投资实体经济和创新创业平台建设。
我国房地产企业经过多年发展，已经积累了雄厚的资金和丰富的开发经验。将房地产资本引入创新创业发展中，是非常必要的重大战略。房地产企业以特色小镇为平台，以持有物业运营的重资产模式参与产业投资，与双创企业的轻型资产合作并对接，有利于减轻双创企业的创业成本。因此，对房地产企业真正转型投身于实体经济建设、投资于创新创业平台建设，政府应予以鼓励支持。
（二）严控简单量的扩张，地方政府应加强对特色小镇可持续发展的规范和引导，避免“房地产化”倾向。
针对房地产企业借机圈地的潜在倾向，地方政府应强化对小镇特色产业发展基础、发展前景、参与主体和实现路径等方面的严格审查和有效引导，对特色小镇的空间规划、土地资源投放规模和节奏、公共服务设施配套建设要求等出台必要的规范，采取严密审查、实时监控和违规必查的方式，引导市场主体切实培育高端功能和新型产业，并对此类经验加以推广。
（三）各级政府应加强对传统企业和社会资本的规范引导。
对传统专业镇长期发展中形成的民间非正规金融，应强化规范和监管，严打地下金融、非法融资。同时，加快金融改革，对传统企业和社会资本加强新兴产业、新投资模式和现代金融等方面的教育培训，引导其积极与新兴产业、高端要素融合对接。
（四）地方政府应加大特色小镇建设公共投入，切实促进产城融合发展和整体品质提升。
针对部分专业镇空间品质较低和服务水平仍需提升等问题，进一步强化“产-城-人-文-旅”有机融合的理念引领、政策引导和标准提升，引导各方力量加大对特色小镇的基础设施和公共服务设施投入，进一步探索与其主导产业和业态相适应，面向未来新的人群需求特征的土地利用模式和空间形态，真正做到软环境和硬环境整体提升、互促发展。
本文来源：国家发改委官网
