重磅 | 2016中国智慧社区发展报告——背景篇

报告大纲目录

 

第一部分 背景篇

 

1.国家治理视角下的社区治理模式

 

第二部分 进展篇

 

1.智慧社区相关政策及发展路径

2.智慧社区关键技术

3.智慧社区规划设计与工程实施

4.智慧社区服务与运营

5.智慧社区实施机制与保障体系

 

第三部分 展望篇

 

1.创新的城乡社区治理体系

2.共享社区“微数据”平台

3.开放的社区服务综合体

4.绿色的社区

5.协调的“健康社区”

 

——内容来自“一核多元 融合共治 2016中国智慧社区发展报告”

第一部分 背景篇  

 

中国共产党十八届三中全会通过的«中其中央关于全面深化改革若干重大问题的决定»指出: 全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化。

 

社区是国家治理的基本单位, 在城市政治、经济、文化、社会生活等方面承担着重要的使命。加强社区建设,是推进家治理体系和治理能力现代化的重要内一方面,社区治理是解决基层社会矛盾和应对基层社会问题的起点, 通过社区治理来谋求社会发展已成为世界发展的新趋勢;另一方面,随着工业化、新型城镇化以及人口流动, 构建新型社区治理模式已成为迫切的现实需求。

 

1.社区治理是国家治理的基础性工程

 

国家治理是指主权国家的执政者及其国家机关(包括立法、行政和司法等机关)为了实现社会发展目标, 通过一定的体制设置和制度安排,协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起,共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。

 

善治则是国家治理的理想状态, 是使公共利益最大化的社会管理, 其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理的最佳关系。党的十八届四中全会通过的«中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定»首次提出:法律是治国之重器,良法是善治之前提,这一论述为国家治理融入了良法善治的基本价值。

 

实现善治目标, 就必须建立与社会经济发展、 政治发展和文化发展要求相适应的现代国家治理体系。在国家治理体系的现代化进程中, 社区治理具有基础性的地位和作用。我国城乡社区建设操作领域所界定的社区, 大都是指居民委员会辖区和村民委员会辖区共同体,属于基层法定社区范畴,是现实社区的重要表现形式。透过社区, 人们能够观察到干变万化的社会现象, 能够倾听到社会各界发出的吁求。 社区承担着构建基层社会治理结构体系的使命, 它直接面对社区民众, 了解社情民意和群众需求, 能够做到及时提供服务、解决问题。要完善和提高国家治理制度设计和制度执行, 就需要有立足于社区来构架现代国家治理体系的意识。

 

2.我国城市社区治理的变迁和挑战

 

2.1城市社区治理的历史变迁

 

新中国成立以来, 我国城市社区管理体制发生了根本性改变, 这与我国的经济体制改革和政治体制改革密不可分,也是社会变迁和社会转型的结果。从“单位制”到“街居制”再到“社区制”的转变,清析地勾勒出城市社区治理模式的变革历程。

 

（1）单位制模式

 

新中国成立后,单位制成为我国政治制度和社会制度的基本组织制度,单位也因此成为城市社会结构的基本单元。单位体制的组织特征决定了国家成为组织所需要资源的唯一或主要提供者, 这种特殊的组织形式使得单位体制具有“政治性、全能性”特征。这一阶段的社区管理模式表现出更多的是国家対社会的强制性统治, 即对经济、政治、社会进行全面的控制和整合。非政府组织基本无立足之地,个人都依附于一定的单位, 基本上无自治权和参与权。

 

（2）街居制模式

 

街居制是伴随着单位制,作为单位制的辅助体制而建立的。街居制主要是通过街道办事处和居委会两个行政机制来开展工作。在单位制解体后,街居制成为我国基层社会管理体制的主要形式。 由于街居制作为单位制的一种辅助性体制,沿装了单位制的“强行政化”的性质与特征,并承载了单位制解体后所剥离的部分功能和职责,因此并不能够有效应对社会转型进程中出现的新问题和新挑战。街居制抑制了社区居委会作为自治组织的自治功能的发挥, 因此, 它只能作为一种过渡体制来衔接单位制与社区制之间的转变。

 

（3）社区制

 

社区制是对单位制和街居制的一种反思与超越,它适应了经济社会发展。社区建设随着两轮社区体制改革的进程而推进: 一是围绕确立以社区为基础的城市社会管理框架,二是围绕提供社区服务和实现社区自治两大目标取向。社区制作为我国的基层社区管理体制具有双重性质。一方面，社区治理作为国家治理的一部分，市政府行政管理的性质。另一方面，社区治理作为社会治理 的一部分，体现了社区组织及其他社区主体对社区内部公共事务的治理，是社会自治管理的性质。行政属性和自治属性构成了社区管理体制改革的基点和前提。

 

2.2城市社区治理的典型模式

 

自20世纪90年代国家民政部门全面启动“全国社区建设试验区”计划以来，全国各大城市推进城市基层社区管理体制改革，结合各自不同的地区情况，以社区建设为切入点，加强城市基层政权的群众自治组织的建设，在实践中进行制度创新，形成各具特色的社区治理模式和经验。

 

（1）行政主导型社区

 

以政府为核心的社区治理模式, 将社区定位为街道范围 ,把社区建设与 “两级政府、三级管理、四级网格”的城市管理体制相结合,推动市、区两级政府及职能部门的权力下移,强化街道的行政权力和行政职 能, 从而实现基层社会有效管理。 其主要特点包括:

 

1）创新社区管理领导系统。改革街道管理体制, 强化街道办事处的权利和作用, 建立由街道办事处牵头的城区管理委员会, 实现街道行政权利的“条块”整合。

 

2）强化社区管理执行系统。设定市政管理、社区发展、社会治安综合治理和財政经济等四个工作委员会, 明确其职责, 使街道日常事务的协调处理具备有形依托。

 

3）拓展社区管理支持系统。鼓励社区辖区的企事业单位、社会团体、居民群众参与社区事务,通过一定组织形式,开展议事、 协调和监督。

 

（2）合作型社区

 

将政府行政管理与居民自治紧密结合, 把政府职能和社区职能进行互补、 整合了行政机构力量和社会力量 。 主要特点包括:

 

1）明晰职责关系。理顺街道办事处与居民委员会的关系,即指导与协助、服务与监督关系, 明确各自职责, 保障社区居委会自治的实现, 建立以项目制为基础的居民自治激励机制 。

 

2）转变政府职能。实现政府管理和服务工作重心“下沉”。坚持“权随责走、费随事转”的原则,在向社区转移工作任务的同时,确保做到责、权、利配套到位。

 

3）推进社区自治。根据民主选举程序,组建社区党组织、社区成员代表大会社区居委会、 社区协商议事会为主体的社区自治结构;以社区居委会为依托,构建社区组织工作网络。

 

（3）居民自治型社区

 

自治模式为政府下放部分权力,建立自治组织, 并通过社区自治组织来组织动员社会参与社区治理, 进行社会资源整合, 强化基层社区的功能。其主要特点包括:

 

1）在社区划分上,按照有利于群众自治、优化资源配置、提高工作效能的原则, 重新划分社区,使社区范围“小于管道办事处、大于居委会”。

 

2）在社区组织体系上,重新社区组织结构, 形成了以社区党组织的领导层、 以社区成员代表大会为组织形式的“决策层”、以社区协商议事委员会为智囊团的“议事层”和以社区委员会为,办事机构的“执行层、,构建起 “议行分设、相互制约”的互动体系。

 

3）在居民自治机制上，明确社区治理的主体是社区自治组织和非政府组织，建立居民协会组织，撤销社区居委会所属的工作委员会，同时通过政府与社区组织合作，提高社区组织的自治能力。

 

2.3城市社区治理面临的挑战

 

在推进社区建设过程中,我国各地出现了上海、汉江、宁波、青岛、南山等各具特色的社区管理体制的改革实践和创新模式,这些模式为当前城市社区治理改革提供了实践探索和理论启示, 但仍存在诸多问题尚待解决。

 

（1）明晰新社区治理中政府的角色

 

政府在社区治理实践中存在主体角色错位或迷失的突出问题, 由此产生了社区治理矛盾张力。 政策上国家主张社区自治, 減少政府的干预,而实践中,政府却或多或少不自觉地向居委会下达行政指令; 居委会组织行政化、科层化、职能多而杂的弊端使其自治功能难以展现;街道、区、市各级政府部门基于条块分割的行政管理体制以行政强权介入社区权力秩序中, 损害了社区生活层面的公平正义。

 

理顺矛盾,协调冲突,最重要的一条就是对作为社区治理主体之一的政府角色进行再定位,必须在制度、机制与观念层面有实质性突破与创新,否则社区治理就会有诸多不确定因素。

 

（2）培育社区社会组织,完善社区治理形态

 

培育社区社会组织是建构 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会建设格局中的一个不可忽视的重要组成部分。一般情况下,政府组织和社会组织共同组成了完整的社区组织,合理的社区组织体系影响着社区治理形态。

 

社区的社会组织是以满足社区居民的公共需求为导向, 由居民自发成立并自愿参与,以公益(利)或互益(利)为目的的社会组织形态。我国社区社会组织一般涵盖文体、环境、便民、志愿服务、公益等领域, 主要由本社区的居民或单位发起成立, 基于满足社区居民的内在需求, 产生于社区、活动于社区、服务于社区。社区社会组织能促进居民的横向联系, 增进社区社会资本累积效应, 将一些问题在基层和社区解决, 从而提供社区治理的成效。

 

（3）建立相应的社会运行保障机制

 

社会运行机制是社会运行规律的表现方式。在社会转型过程中,探索并把握社会运行规律对于社区建设具有重要意义,只有遵循着社区运行规律，社会实践才能顺利进行。我国城市社区治理缺乏有效的保障机制，主要体现在规划投入机制不健全，法律法规机制不健全，人才激励机制不健全，评估监督机制不健全。完全综合投入、法律法规、人才激励等社会运行保障机制，是我国城市社区治理，科学发展观的内在要求，是社区治理工作规范化，制度化和常态化的有效保障。

 

3.城市社区治理机制创新：协同治理

 

在十八届三中全会的决议明确了社会治理的发展方向、实施途径和最终目标：创新社会治理，必须着手于维护最广大人民的根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设维护国家安全，确保人民安居乐业，社会安定有序。

 

国家治理体系中的城市社区治理就是基于社区利益分化、社区矛盾突出和传统行政管控失效的状况而实行的国家权力活动，社区治理的实质应该是社会管理的创新而不是是为了对社会的控制。在社区治理实践中，先后涌现出一核多元融合共治、多元参与、协商公制、幸福城市，共同缔造等创新地社区治理模式，其共性在于协同各方力量，发挥协同治理资源互补的优势，这也正是顺应社会变化的一种治理模式。

 

3.1协同治理定义

 

协同治理是指在一定范围内的公共生活共同体中，各权力主体形成一个开放性的整体系统，通过行政、法律、经济、科技、舆论等手段，使公共生活共同体诸要素之间统一协调、相互配合、共同作用，产生一个有序的协作系统实现对社会公共事务，整体大于部分之和的治理功效，最终达到维护公共利益的目的，因而是城市社区治理的理想模式。

 

3.2协同治理的机制

 

协同治理是多中心、多主体的社会公共事务治理模式，其更本质的理论基础是复杂性管理范式，或者以复杂性为基础的管理方法。具体到中国的城市社区协同治理。是当代中国政府与社会间关系的现实写照，是在一定的地域范围内由党和政府与社区组织、非盈利组织、辖区单位以及社区居民通过合作方式组成协同治理系统，聚焦于解决公共问题，创造公共生活的稳定和谐，从而实现公共利益的最大化，协同推进社区的可持续发展。

 

参与社区协同治理的主体主要包括：政府、社会组织、企业、居民等，参与社区治理的动机源于个人的利益需要或者是出于维护和保障公共利益的需要，即利益需求是协同治理的原动力，这里本质上是对立关系的协调，一般而言，城市社区协同治理，运行遵循问题呈现、利益赋予、动员和协商等四个步骤。

 

找出社区治理的关键问题，让所有治理主体共同面对并予以回应和解决，是协同治理的题中之义，各治理主体建立常态化沟通机制，针对社区问题设立治理目标。政府通过鼓励引导、支持、协助等方式，在人、财、务、政策等方面向其他治理主体等赋权。社会组织则及时搜集民意、反映民意并与政府沟通建立多元、共治的社区治理模式。在社区治理运作过程中，可依托社区论坛、讲座等载体，发挥社区里的各类人才的才能，集思广益，调动居民承担更多的责任的积极性，持续参与公共事务。在社区民主协商的参与机制下，让每个居民有机会表达自己的利益诉求，让社会组织参与民主政治，表达相关集体、组织 的利益需求，形成整合利益，和谐有序的局面。

 

3.3协同治理的路径

 

在国家治理语境下，构建协同治理的城市社区治理机制，可以采取以下路径：

 

（1）优化社区权利体系

 

社区权力体系结构式社区治理结构的核心，有行政性、经济性、社会性社区组织组成的社区权力体系相较于单一的行政性组织独大的结构，更利于权力运行的稳定。

 

权力体系优化导致治理主体多元化，有利于形成“国家—社会”良性互动的关系，不断促进和完善基层社区治理网络，进而提高治理效能。

 

（2）再造社区社会组织

 

社区组织再造的逻辑前提是政府再造：政府再造以及职能转变给社区社会组织的培育发展提供了平台，因为社区社会组织是政府职能转变的重要承接者，两者是相辅相成，这种关系多是基于协作形式。因此，将政府管不了、管不好、不该管的社会公共事务转移给社区社会组织承接者，既能提高公共服务效率和质量，也为社区社会组织在社区治理中寻求到机会和空间。

 

社区组织再造主要是以承接政府转移的职能为目标，将绩效管理、激励机制引入社区组织发展管理模式，使以社区组织能借鉴企业化组织管理模式，从而获得可持续的组织发展动力。

 

（3）建立多元参与机制

 

社区参与水平不高是社区治理中面临的突出问题之一，利益兴趣、参与效能、组织化管道、信息沟通以利益诉求表达机制都会影响到居民社区参与情况。提高社区居民的参与，必须在社区参与内容、参与平台、参与制度等方面有所创新，议题内容要反映居民的迫切需求，通过构建民生事务参与，结构化平台提供，刚性制度供给，党政群对接和社区居民意见建议落实，这一完整的参与链条来解决社区参与群众积极性不高的难题。

 

社会资本主要是有公民的信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的，其关键是使人们倾向于相互合作、去信任、去理解、去同情的主观世界观所具有的特征，社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区、工作、以及公司生活联系起来的人格网络。理论研究与实践均表明，一个拥有丰富社会资本存量的社会意味着和谐稳定的持续和良好的社会治理。社区社会资本体现在社区居民对自己所生活的社区高度的认同和参与，以及社区居民之间高度的信任上，将社区社会资本有机融入到社区秩序的构建，有助于社区治理走上可持续发展道路。

 

4.以智慧化手段推进社区治理

 

近年来，从国家政策指引到社区运行实践中，智慧化建设与应用成为社区工作的重要抓手，对于我国社区治理的现代化建设起到了很大的推动作用。主要体现在：

 

（1）通过智慧化政务体系建设，促进社区政务服务能力和效率全面提升。强化社区安防和治安管控能力形成成熟的社区治理模式。

 

（2）通过智慧化公共平台建设，使社区居民均等、方便、快捷的享受社区个各类公共服务，同时建成多元化、多层次、智慧化的社区公共服务体系。

 

（3）通过智慧化便民平台建设，推进社区居民服务便利化、精准化，形成可广泛推广、可复制的商业服务模式。

 

 

本文来源：社区O2O内参